国家推进信息化的相关政策和措施

 

 

 

 

资源来源:深圳市政府科技专家委

 

为了应对经济全球化的挑战，党的十六大提出，以信息化带动工业化，工业化促进信息化，今年的政府工作报告中要大力推进国民经济和社会信息化，这个命题很宽，怎么扩题，切入点在哪？国家信息化领导小组第二次会议，明确了要政府先行，就是说从国家这个层面推进国民经济和社会信息化，要把电子政务作为切入点。电子政务对于加强党的执政能力和转变政府的职能，推进民主政治，促进老百姓更加广泛的参政议政方面，诸多方面都有非常重要的意义。有计划、有步骤、有重点的推进电子政务，促进政府职能的转变，提高政府效率和服务质量，是很重要的一个方向。

 

那么，电子政务定位是什么？温家宝总理在03年的11月在国家行政学院讲话中明确的提到：“提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众”，因为电子政务基于网络，同时也基于信息资源的开发利用，也就是说也基于知识；同时，它还是基于公众的参与，它不仅是公务员工程，它也是公民工程；它还是电子商务的协同工程。应该说，现在推进信息化或者说作电子政务，（从）全国看势头还是很好的，大家有很高的积极性，有很多的投入，各地都有很多很好的为民服务的经验。

 

在前进的过程中，也存在很多的问题，表现就是大家经常提到的重硬件，轻软件、重建设，轻管理、重垂直网络应用，轻横向协同系统等等。背后其实有深层次的原因或者这也是推进电子政务的难点所在。我觉得一个是我们政体的特殊性，它不光是像有的国家就是一个电子政府，我们在长期的实践中形成的有特点的这种政体，也（就）是带着我们从革命到建设走向胜利，被实践证明行之有效的这个政体。但是它有自己的特点，一方面我们有一个党要统领全局，党是领导一切的，同时宪法规定人大是最高的权力机构，它要依法监督政府的行政行为，和政协民主协商，参政议政，再加上政府这块工作，它需求是不完全相同的，这是我们的一个特点。包括底下的部和地方政府，地方政府更偏重于横向的协同，面向市场监管，面向老百姓的公共服务，而政府的部门是垂直的往下走，体系内向下的延伸，关于这块监管，就是所谓的信息烟筒。这个也有它在这个阶段的特殊性，因为我们的政体是中央集权型的，它不像一些国家是联邦制没有必要往下走，我们这种做法肯定是要往下走。一些强势部门有了资金，有了这个需求，这个系统就是往下延伸的，但是要做的就是把这些延伸的系统能够在系统之间整合起来，这是一。（其二）我们这么大一个国家，有巨大的生产力梯度，东部像咱们深圳可能和世界上最发达的地方都接轨了，但是西部一些地方，可能还是刀耕火种，有很大的信息鸿沟。第三电子政务本身是非常复杂的一项系统工程，涉及面很宽，覆盖面很宽，涉及到的领域很多，同时，它又有新陈代谢，某种意义上说，是一种生命体的概念，而且这个生命体在发育成长的不同的阶段又被不同的部门分割管理，像我们“国信办”可能是在前面做指导意见；规划，项目的审批，可能是在“发改委”；业务的协同，跨部门的业务协同更多的是在“中办“国办”；（做）建设是一批企业；（做）监管是另一些单位；用户是各级政府，包括同一级政府的不同部门。就这么一个复杂的系统，一个生命体有新陈代谢的一个系统，它在这个不同阶段很难像4×100米似的把棒递过去就完了，往往会出现锣齐鼓不齐的现像，非常复杂。这种情况下恰恰又缺少一本圣经，就是大家都能够遵照去做的一个规划、一个好的路线图，指导我们今年做什么，明年做什么。

再有一点，我觉得是管理缺位，我们有领导小组，但是一年开会的次数是非常少，实际上缺一个打“淮海战役”的总前卫，上面缺总前卫，下面缺承担法律责任的主体，就是谁来做具体的。面向部门的服务，包括具体的一些管理的做法、一些规划、一些项目的实施、统筹的一些安全的考虑，这个包括IP地址分配、域名安排、这些事务性的事谁来做。现在好多部门都在争这些事情，他（们）没想明白争的只是责任不是权利。要有一个能够超脱在各个部门之外的，能够面向各个部门服务的机构。

这个电子政务本质上是一场改革，本来信息是在一个平面上流动，它被这个垂直下来的体系把这个平面打碎了，信息大概只在这个部门自己的圈子里转，那么电子政务做的事情实际上是把在部门自己拥有的有用的信息提到上面一个平台上，能够让大家来共享。做这个事实际上是对下面这个部门，也许是个强势部门，一个釜底抽薪，是一种潜移默化的弱化。但是它是提高政府运行效率，是方便老百姓的，就是信息流程要优化，政府流程要重组，这就（要）涉及到利益格局的调整，是很难（解决）的问题。既然是改革，那么它的管理方式实际上是从管制型慢慢的向服务型转变。在方式上，要从注重程序向注重绩效转变；在结构上，可能要从一个金字塔型的体系向扁平的网络化过渡，这是一个趋势。

 

电子政务，既然这么难，为什么还要这么拼命的，全力以赴的往前推？这是大势所趋！如果你不做的话，你慢慢就会边缘化。另外它也是提高执政能力，履行政府的“四项职责”所必须的。我们学习“十六”届四中全会的精神，贵在抓住实质，要落实四中全会提出来的主要任务，那么它的主要任务是什么？就是提升“五种能力”：一是驾驭社会主义市场经济的能力，和电子政务呼应的就是一系列的“金子工程”；（二是）要发展社会主义民主政治的能力，电子政务它涉及到政府的改革，实际上是把政府更加的靠近科学执政，民主执政，依法行政；（三是）要建设社会主义先进文化的能力，这恰恰是信息经济资源开发利用的一个重点；（四是）是要构建社会主义和谐社会的能力，我们做电子政务，实际上是讲究政府与公民的良性互动，能够在网上办事，方便群众，解决问题，还有通过政务公开，能够使老百姓了解政府到底在做什么，从而到理解，进而到信任。另外也是公民参政议政的渠道，（要构建）和谐社会，和谐首先是安全，那么网络安全实际上是国家安全很重要的一块，没有安全就没有和谐，实际上网上的斗争是非常激烈的。这里头有各种各样的思潮，自由主义、司法独立、宪法中立、绝对的新闻自由等等。实际上通过网络，可以正面增加我们的文化生产力，增加我们宣传的竞争力，增加我们舆论的影响；（最后）就是应对国际局势，处理国际事务的能力。通过电子政务体系的建设，能够帮助（我们）有效的发现苗头，了解规整借鉴一些做法。从政府职能四个方面：经济调节，市场监管，社会管理和公共服务，相应地从电子政务的角度都有一系列的项目安排。应该说这件事是关系到党和国家工作的主要方面，涉及到非常重要的一些领域。

 

那么，电子政务这块怎么做，从国务院信息办（的角度），我们的思考是，首先要找准我们的定位，我们自身的定位是协调议事机构，温总理给我们的任务是三个重大：一个是研究重大方针政策，出台重大规划，解决重大问题，重点之一就是电子政务。要把它真正的，扎扎实实的推进，从我们来讲就是要站在国家的层面，围绕着一些基础性的，共性的问题，能够把它解决好，同时又不能越俎代庖，因为政务本身是各级政府的事情。我们要解决问题，营造环境，所以就是要理清思路，站在全国的层面上思考，一个统筹的思考。同时，也不能坐而论道，还要讲求实效，要破解问题，比如说，平台的建设，统一的领导体制的形成，再就是要打牢基础，包括安全的考虑，标准的考虑，包括法律法规建设的方向，还有就是要营造环境。我们去年已经出台了新资源开发的一个指导意见，出台了电子商务发展的若干意见，马上还要出台中国电子政务的框架。

我们想做这么一些事情：首先我们要树立顶层，要做好顶层设计，解决统一认识的问题。理念，宗旨，使命，一些关键的要素，实现它的一些优化路径。有很多的板块，构成这个体系，板块的内涵、功能、边界、板块之间的逻辑关系。我们还要划分事权：中央做什么，部门做什么，地方政府做什么，包括有一些是可以放给社会的，那么社会做什么，把这些东西梳理清楚，然后，要形成我们中国的电子政务的整体框架，要理清这个思路。明确要做的事，要把它做实，做到位，这里就是要明确一些战略取向。

另外建立我们电子政务的目标体系，构建一个完整的电子政务体系。为什么这么说呢？就是做电子政务既然像一个生命体，就像一个胚胎似的，它要胳膊，腿都是全的，要从小成长到大。我们不能今天做一个鸡翅膀，明天做一个猪大腿，最后组合不起来，那不行。

另外，还要树立好板块之间的逻辑关系，也还要评估电子政务的风险，它不是没有风险的，前面有一些投入很大的项目，但是并没有很好的社会效益和经济效益，是在逐渐完善。这里头的风险有几层：一个是战略层，战略层的风险是决定生死存亡的；再（一个）就是管理层，管理层实际上是事关优劣的，实际上是面向效率而言的；（还有一个）是技术层，技术层解决的是多少的问题，实际上是面向效益而言的，一个是效率，一个是效益，要把这些评估好。

接下来，是做理顺体制的事情，通过跟几个主要部门的沟通，报请领导部门的认可，马上要筹组国家电子政务的领导小组。相关的部门都进去，它是一个实时的，碰到问题能够开会协调解决的机制。大家有事可以共同的商量，这样办事效率就起来了。同时我们领导层这块要成立领导小组，协调这块。高新办在温总理，黄菊副总理等几个领导的关心下，特批了编制，成立了国务院信息化办公室的电子政务组，就是要加强地方政府方面的协调，要加强领导，加强协调，加强管理。现在明确了要成立国家电子政务管理中心，它是一个事业机构，同时要为权利部门服务，这是理顺体制。

接下来，我们觉得，既然是解决一些共性，基础性的问题，那么夯实电子政务的发展基础非常重要。首先是标准问题，要把标准化的框架体系理出来，今年，我们一个是着眼于建立标准化体系，要颁布六个方面的标准化指南，同时要提出九份会转化成指南的研究报告，同时要解决互联互通互操作面对的这种对标准的需求。今年，要颁布七项国家标准，同时要出台二十二项试行的标准的草案，使标准化这块有一批成果。因为我们觉得这个事非常重要，不能到处都是“阎锡山的窄轨”。要解决这种互联，互通，互操作的问题，必须是书同文，车同轨，统一度量衡。再下来就是安全保障，安全保障这块是很重要的，如果没有安全，这个电子政务体系是构建在沙滩上的，我们一个是制订电子政务的等级保护指南，同时制订电子政务的保密指南，制订密码保障指南，建立电子政务的秘钥管理体系，建立电子政务的信任体系，形成两个体系，两个指南。同时现在开展一个试点，就是电子政务信息安全等级保护和风险评估的试点，就是要以发展来保安全，以安全促发展。

再一项基础就是法律法规，我们要做的就是把支持电子政务发展的这个法律体系构建起来，把它七梁八柱树起来，这里有一些是基础性的法律，有一些是技术支撑性的法律，这些是（有）电子政务特色的一些法律，还有一些可能涉及到个人隐私的一些法律。对已经有的法律怎样加强执法，还有一些法律是必须修改完善（的），再有就是要加快出台一批法律。包括面向远期的一些调研，这是法律法规。已经做的和将要做出来的可能是国家的电子政务法、政府信息公开条例、起草政府信息资源共享管理办法、网络信息安全条例、网络建设管理规范、网络信息服务规范、电子签名法、电子印章管理办法、IP地址分配管理办法、个人数据保护法、政府信息资源增值开发利用管理办法等等，也包括组织代码条例、反垃圾邮件法、未成年人在线保护法等等。就是要把法律法规建立起来，要解决电子政务法律缺位的问题。

再有，在这个基础之上我们必须有自己统一的网络平台，这个事我们去年经过了很多努力，去年有一个正式的报告，今年的方案，因为涉及到的单位太多，会签研讨的时间太长，四月份正式得到了温总理和黄菊副总理的认可了。将来，从国家层面是依托一个统一的网络平台，就是实现全国一张网的概念。不是重建，就是依托公共运营商已经有的网，不要再重头建。根据它给你提供的链路支持，或者你根据自己特殊的需求，（在）你需要的范围里，来部署你的业务系统，（由）你的业务系统的信息内容来决定你的安全策略。是一张网，这样有一些具体的问题，我简单的说一下，一是解决需求不同的问题，自己根据业务内容，有灵活性有自主权，方便地方对接，也给了地方政府选择权，你是要链路的支撑还是要基于的IP的分配。同时投资最小化，不花很多钱在硬件上，因为现在公共运营商很多设备，买了很多光纤埋在地下，这个使用率很低。再有它有一个阶段性整合的特点，我们通过一些综合部门的自己系统的专网整合，最终大家（形成）一个网。统一的通讯传输链路、统一的IP地址和域名、统一的栽培和认证、统一的安全保障、统一的标准规范技术要求管理办法，同时是统一的一个管理体系的调度和指挥，这个方案已经经过中央的认可。

那么在这个统一的网络平台之上做什么？我们做目录交换体系和信息交换体系，现在这个工作已经进展到一定的程度。我们主要是开展了政务信息资源的调查，制订目录体系和交换体系的标准，编制目录体系和交换体系建设的白皮书，同时设计了目录体系和交换体系的原型，另外也搭建了这个目录交换体系的符合性测试平台。也制订了这个体系的技术要求和管理办法，现在在开展前期工作，近期在北京的海淀区在做试点，后面可能有另一轮的普及，以后逐步地以点带面的推广。这个体系，我们觉得还是非常必要的，我们做数据库，但几个综合的数据库是也不可能包罗万象的。特别这些数据，都在相应的职能部门，（就是）在（某）一些（具体）方向上，需求也是五花八门的。有一些是部门之间的，对其它部门的需求可能会有一个共享域，大家需要的时候就探囊取物，因为我们前面明确要有一个信息资源共享的条例，有法规在那管。那么更多的一些需求，不管是面向决策，面向监管和面向公共服务，它可以及时的整合其它方面，其它职能部门的一些信息，包括一些基础性的支撑，基础之上是平台，平台之上是目录交换体系，通过这个目录交换体系解决过去垂直往下树烟筒，各个部门鸡犬之声相闻，信息就是不能交换（的问题）。

我们正在实现这个互联互通互操作，在这上头，在面向协同政务和面向公共服务的时候，这中间还有一层，就是信息资源的开发利用，开发利用是非常重要一件事，它是贯穿整个信息化过程的一条主线，也是决定信息化能不能取得实效的一个关键，所以我们还是非常看重的。去年出台了一个国家信息化资源开发利用的指导性的意见，（这是）一个政策性的文件，规定了政府的信息资源应该怎么做，当然突出的是公开，共享和政府信息资源的增值开发利用，另外明确了大力发展公务性的信息资源的开发利用，同时要鼓励内容产业的发展，沿着（这）三条线讲这个信息资源开发利用，同时明确了（由）它相应（的）八个方面的保障环境形成的整体的一个保障环境。（有了）政策性的文件，还要做好信息资源的规划，一个是基础性梳理，建立由这个职能域，由这个业务过程，由这个业务活动，组成的这种业务模型。梳理流程完了是系统建模，要建立功能模型、数据模型和体系结构的模型，为这个信息资源的规划提供决策支持。还要做好信息分类的工作，完成数据元素的规范化，信息分类编码，包括专项报告的这种编码。再一个就是试点，我们决定选择一些基础比较好，影响比较大的应用系统，进行信息资源开发利用的试点，取得经验以后，全面的推广。

信息开发利用规划要结合“十一五”支持一批专项。那么这些专项要结合国家的需求，发展（过程中）的一些难点热点问题和群众关注的一些问题。比如说农业信息，农业信息过去农村都讲什么要想富先修路，但是这种有形的物流，只有在无形的信息流的引导下才能沿着价值链增值，所以这块应该讲很重要。农村信息网曾经一度有很空壳化的倾向，一方面花了钱再去做延伸，但是网上又没有实际的内容，老百姓获取信息难，农民发布信息也难，所以要解决这些问题。我前一阵子也去看了，去看了河北藁城，他们叫“三电一听”，他自己叫电脑电视电话，通过电脑到网上整合方方面面的资源，结合农业的节气，结合他那边作物的特点，来播自己录制一些让老百姓听的懂的，很实用的一些农用技术，在他的电视网里播。他们的电话，由专家来值守，农民打过来电话有详细的记录，能说清楚的当时给你说清楚，说不清楚的再请更好的专家来给你说清楚。问题比较多的，涉及到大片的病虫害什么的，专门留下一辆车，他们还想再增加一辆车，就是围着田头地头转，为老百姓服务，这样的信息化才有生命力。老百姓满意到什么程度，觉得很依赖都离不开。甚至两口子打架都要找到这个办公室去处理。给老百姓服务，当地老百姓是拍手称快。再有四川，它依托中国移动做了一些信息定制服务的试点，受到老百姓的欢迎。在乡里头，中国移动给它发工资，乡里设信息员，这个信息员做很多的事情，他有规定的职责，他定时定量定制的收信息、核信息、发信息。现在是互联网入乡，无线通讯入村，信息机入户，专业的查询配合，包括一些专家的需求，让专家的咨询包括一些市场需求方面都及时制作成信息发给老百姓，老百姓有哪方面信息他通过信息机和手机发过来，了解哪方面的事，然后一天尽快把他需要的解答问题的有用信息整合好，再发给他。原来联通在城市里，远远不如移动，但是在推行为老百姓服务，农村联通的电话卖的非常好，今年增长的非常好，因为老百姓有这个需求，能解决实际问题。联通也是跟农业的专家们结合在一起，一块来做这个事。而且老百姓能见到实惠，有一个乡，就是在茶苗长起来的时候，三分钱一株，在本地都卖不掉，走投无路就开始拔了，当时村里就有个提示，你上信息网去试一下嘛，他听了这个就试了一下。当天福建就有客商，以六分钱一株，把全镇所有的茶苗都给买走了，而且要建立长期的这种联系。农业很重要的一块就是一定要衔接到市场，我们老是就农业谈农业，农业调整结构，这个不链接到外头市场，就这二亩三分地，今天种黄瓜两筐，那调成茄子还是两筐，自己吃了就算了，大不了到集市去卖，对地方经济没太多拉动，因为那是把裤兜的钱掏到衣服兜里来，农业的出路一定要链接到市场，我们农业要找到自己的特色，然后不成产业把它变成产业，变成产业很重要一块就是要有定单，就能够链接到外面的市场，有了订单你就有银行贷款，农业（形成）批量，然后老百姓会源源不断的提供原材料，致富。而且好的企业甚至可以上市，甚至可以把西方资本市场上的钱源源不断的通过一套运作，流到中国最贫穷老百姓的兜里，所以市场的观念一定要有，我们作农业信息化就是要解决这些方面的问题。往大了说，有特色产业可以并到一些好的流通渠道，甚至把企业送给一些大的品牌，进入到比如沃尔马，法国达能，娃哈哈，并入到这个流通领域就活了。摆到连锁店，面对千家万户，这样才有订单，农业特别要注意这个链条的完整性，而信息化起到重要的作用。

再比如，劳动就业，就业是民生之本，我们国家会长期面临就业压力，既有数量的矛盾，也有结构性的矛盾。十六大提出了改善就业环境，增加就业岗位。各级党委和政府的重要职责，一个（是）改善环境，一个（是）增加岗位，改善环境要遵循劳动者自主作业，用市场调节就业，政府促进就业的方针，面临着要有一个劳动力就业的网络。促进就业的一个服务网络，这个还要延伸到社区，延伸到工矿集中的地方，是一个网络的概念。增加就业是政府的职责，很重要一条是增加就业机会，因为我们有很多事是没人做的，有很多人还没事做。因为信息不对称，能够让待业的，能够让下岗的，能够让闲置的农民在更大的领域里找到机会。在这些方面的信息资源的开发利用都是大有可为的，同时还有很多，包括社保、低保、医保等等，直接给老百姓服务的，这些方面的工作应该说是非常重要的，那么信息资源开发利用之上实际上只有应用，这个应用必须面向服务，这个服务是个大服务的概念，所谓大服务是个寓监管于服务之中的概念，因为国家从计划经济转变到市场经济，市场的发育并不完善，有必要加强监管，但是监管也是一种间接的服务，是为了营造一个公平的环境，所以要有这种大服务的概念。

我们的政权性质是由党的宗旨决定的，也是落实科学发展观的要求，同时它是我们电子政务持续向前推进的动力，这个协同政务也是很重要的一块，那么当前我们还是做税源监管，外贸管理，包括大通关这些项目。三农监管靠涉农信息资源的整合做社会保障，金保和低保。另外协同打击犯罪，也包括其它领域，人口信息资源的共享、食品、药品的监督管理。有好多都是要跨部门来做的，可操作的方向还很多，这个（要）靠部门之间来进一步协条。

再就是公共服务，这个是非常重要的一块，要建立良性互动，一方面是公益性的，政府有责任提供的，要做好的，包括传承文明的一类，包括远程教育，远程医疗，科技知识的普及，包括就业指导，法律援助等等，这些都是要我们做好信息资源开发利用，通过电子政务工程，来面向老百姓服务的很重要的方向。网上的在线办事，网上要互动起来，包括项目的审批、土地、环保、一些年检、包括办理证明、税费交纳、政府办事咨询等等，通过网络可以鼓励参政议政，都是很重要的，通过网络还要做公务员的培训。

再有一项就是要做电子政务的改革，比如说什么样的管理体制最有效，强化哪些方面，弱化哪些方面，我们和中央编办在做联合的梳理，现在没有到揭锅的时候。

这是电子政务的一些情况，因为我们把框架梳理出来，在上面做到顶层，理顺这个体制，来研究改革的方向，下面打牢基础，法律框架，标准化体系，安全策略，包括产业的联动，也包括培训。在它上面支撑统一的网络平台，支撑我们的目录交换体系和信息交换体系，再上面是我们信息资源开发利用的规划，规划上面支持一系列的专项，用来支持各级政府协同政务服务。我想按照这样的思路往下做，实实在在地做服务，一定能让老百姓见到好处。(完)